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權威丨焦小平:中國PPP的改革和創新
2016-06-18

第一讲    焦小平:中國PPP改革的路徑


財政部PPP中心副主任焦小平


一、中國PPP改革的背景

一是中國開始新一輪全面改革。2013年11月黨的第十八屆三中會議通過了《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》,對中國新一輪改革,特別是對如何實現治理體系和治理能力現代化進行了全面部署,核心精神有三條:(1)全面依法治國;(2)發揮市場在資源配置中的決定性作用;(3)改革更要突出整體性、系統性和協同性。

二是中國經濟進入新常態,在今後相當長的時期,供給側結構性改革是重點。走出新常態的一項具體目標是“三去一降一補”,深層次症結在于發展模式粗放,出路在于全面深化改革,要通過體制機制創新實現發展活力釋放、發展動力轉換和發展模式創新,把發展的質量和效率放在更優先的位置上。

三是2015年出台的《预算法》对政府融资模式进行了全面规范。今后政府融资管理:规模要有度、形式要规范、管理要透明、投資要有效。


二、中國PPP改革的邏輯

PPP是一種市場化、社會化的公共産品供給管理模式,旨在通過改革創新,打破壟斷,引入競爭機制,利用市場的專業和創新能力,豐富公共産品供給,提高公共服務性價比,滿足人們不斷增長的多樣化公共服務需求。PPP是一項以供給側結構性改革爲主,需求拉動爲輔的改革。

PPP改革是全面深化改革的一部分,可以說是全面改革的一個前奏,充分體現了依法治國、發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用的核心精神。中國是一個轉型中的國家,如果不首先在體制機制進行變革,項目層面的改革就會轉不動、理不順。所以,在我國當前發展階段,PPP改革就是一次體制機制的變革。主要從三個層面去理解:

一是在宏觀層面,它是政府轉變職能、國家治理現代化改革的一部分;

二是在中觀層面,它是一次體制機制創新。牽引推動行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革;

三是在微觀層面,它追求物有所值的管理目標。強調政府與社會資本平等合作、風險與收益匹配、全生命周期管理、按績效付費和公開透明等。

自2013年底全面推进PPP改革以来,中国PPP市场焕然一新,无论是在规模和质量上都得到全面提升。核心原因是改革释放了活力,竞争提高了效率,让市场在公共资源的配置中发挥了更大作用。从技术而言,我们借鉴了国际PPP发展成功实践经验,从交易机制上对PPP市场进行了扩围,在原来单一的使用者付费基础上,增加了混合付费和政府付费两种新机制,把政府预算管理与政府在项目合同中支付承诺进行了衔接,使社会资本更有信心与政府开展长期投資合作,稳定了市场预期。

前段时间,我到云南大理对洱海水环境治理PPP项目进行了调研。大理市在“十二五”期间环境投資总额是20多亿,但洱海第一期治理项目规划投資就要35亿多,仅从融资这个角度,如果只靠政府的力量,治理好洱海几乎是一个不可能完成的任务。但是通过引入PPP模式,利用市场竞争的力量,政府通过整合现有资源,每年仅需额外增加6,250万元的支出,就使这个国内一流的综合环境治理项目落地、开工了。这个案例充分证明了只有改革,只有创新,只有充分利用市场和政府两种资源,我们才能真正实现又好又快的转型升级发展。


三、中國PPP改革的路徑

(一)PPP改革最終目標就是要建立一個統一、規範、透明、高效的PPP大市場。

“統一”就是要打破籬笆經濟,打破地區分割,地方市場要真正開放。“規範”就是要建立統一的市場規則和標准。“透明”就是要把項目管理的識別、開發、采購、執行、移交的各階段全過程透明公開。“高效”就是要讓市場在優化公共服務資源配置中發揮更大作用,政府精力應更多放在法規標准制定、市場監管、營商環境優化和績效管理上,有限政府才能實現高效政府。

(二)近階段PPP改革工作重點是構建制度體系、建設組織框架和發揮示範項目引領作用。

1. 构建制度体系主要从法律、政策和操作规则标准三个层面进行。特别是要加强法制建设和操作规则标准方面的短板建设,PPP改革的一切行动都要做到依法行政;其次就是要使颁布的制度规则标准可操作、可执行。

2.建設組織框架的核心是轉變政府職能、放管結合、優化服務。政府該放給社會的、放給市場的必須要放足,政府該管好的必須要管好、管嚴。要充分發揮社會第三方專業機構的能力,提高項目管理的科學性,要讓專業的人做專業的事。要培養社會資本的社會責任意識和公衆的參與意識。

3. PPP改革是一项综合性系统性工程,要规范稳步推进,不能冒进。在2014—2016年间,PPP改革主要采取示范项目引领推进方式,通过示范项目达到就近教育、就近培训和探索总结的目的,摸索出一条可放大、可复制、可推广的改革模式。

2014年,财政部推出第一批示范项目,当时挑选30个示范项目都非常困难,后来还有4个项目被调出。这批项目仅覆盖了5个行业、15个省、总投資1,538亿元。经过一年的教育、培训、推广,社会各界对PPP有了更全面的认识,2015年财政部推出第二批项目时,地方上报的备选项目无论是数量还是质量都有大幅度提高,最后中选项目有206个,覆盖13个行业,总投資8,126亿元。

這兩批示範項目有四個特點:一是,社會資本的偏好主要在交通、市政和環境保護領域,這與當前我國城鎮化進程和綠色發展理念完全吻合;二是,兩批示範項目基本上覆蓋了所有省市(自治區);三是,社會類基礎設施項目的比重大幅提高,總占比超過10%;四是,綠色低碳基礎設施項目增加很快,占比超過60%,說明地方政府已充分意識到我們的發展必須是綠色的、可持續的。

(三)用“互聯網+”技術管理PPP項目。

PPP是政府、社会资本和社会公众三者之间的一种互动参与、合作管理模式,我们的管理理念、手段和工具必须要创新。财政部PPP中心作为全国性PPP管理执行机构,采用“互联网+”管理技术建立了全国PPP综合信息平台,充分利用大数据互动管理方式,努力实现线上信息统计分享、动态跟踪管理、促进商业交易三大目标。截至今年3月底,录入信息平台的项目有7,721个,总投資8.8万亿元。这些项目主要有三个特点:

一是從付費機制看,采用混合付費和政府付費的項目比例達到63%,使用者付費下降到37%;

二是从投資结构看,目前城建领域项目份额越来越大,比如新型城镇化、地下管廊、海绵城市、环境工程等;

三是綜合環境生態治理項目大幅度上升,把汙水、供水、環境治理、生態治理等整合在一個項目內,更加強調整體系統優化。我們非常高興地看到五大發展理念在PPP示範項目中得到了具體執行,切身感受到各級政府治理理念和管理方式發生的變化。

PPP改革在當今的中國是一種創新的發展理念、創新的發展路徑、創新的發展模式,需要我們持之以恒地努力做好。


第二讲    焦小平:PPP是新一輪體制創新


財政部PPP中心副主任焦小平


    非常荣幸参加第十五届中国经济论坛,我发言题目是创新与PPP。我想“创新”这个词在技术方面容易引起注意,就像Iphone,Iphone的出现给我们带来新的生活形态,也带来一种新的经济业态。对制度创新大家可能关注得少,但制度创新恰恰是所有创新的基础和保障。今天和大家分享如何在公共产品服务领域通过创新、通过市场来增加、改善和提高我们公共产品的供给和效率。

    今天主要和大家分享三方面信息,第一,2014年以来按照党中央、国务院的部署,PPP被赋予新的内涵。第二,财政部在近两年统筹PPP工作的进展情况。第三,对我们两年PPP发展形势做一个简单的归纳和展望。


1、PPP改革背景 

    自上世纪80年代改革开放以来,中国经过30年高速经济发展,创造了举世瞩目的“中国奇迹”,成为世界第二大经济体。在高速发展的背后,粗放发展模式带来的挑战也逐步显现出来,比如当前经济发展的新常态。新常态表象为三期叠加,深层次是结构问题、效率问题和动力问题。在新的历史发展阶段,如何把中国经济带入中高端,跃过中等收入陷阱,实现民族伟大复兴的中国梦,我们还面临诸多挑战。

    十八届三中全会通过的《全面深化改革决定》回答了刚才我提出的问题,为中国未来发展进行了战略性設計。如何理解国家治理能力和治理体系现代化,《全面深化改革决定》两大核心要素对此做出了具体解读,一是依法治国,第二是发挥市场在资源配置的决定性作用。没有依法治国,就解决不了公平竞争、平等竞争问题;不发挥市场配置资源决定性作用,就解决不了效率问题。传统以政府为主推动的发展模式,在边际效用递减情况下,需要焕发新的活力,寻找新的动力。

    在未来相当长时期,谁是中国经济发展的主流推动力?我想至少有个:第一,城镇化;第二,公共产品。如何用好两大推动力,创新转换动力是关键。要通过体制机制创新,让市场的活力和效率发挥出来。新《预算法》的实施要求政府传统融资平转型,也就是说,要把政府信用与项目商业信用进行严格隔离管理。但是,新《预算法》出台并不是说不要发展了,不实行积极财政政策了,而是要求我们用更加规范可持续的财政政策推动新一轮经济发展。PPP就是新渠道之一。在中国新一轮改革中,PPP是一种以供给侧改革为主、需求拉动为辅的体制机制创新。


2、PPP新內涵

    PPP对中国不是一个新鲜的事,上世纪90年代开始,EPC、BT、BOT在我国电力、水务和高速公路开始应用,为基础设施提升作出了重大贡献。但过去主要是把PPP作为政府一种市场化融资手段来对待。

十八屆三中全會後我國開始第一輪全面深化改革。如何在公共産品服務領域,實現國家治理體系和治理能力的現代化,我們需要牢牢抓住《全面深化改革決定》兩個核心。按照黨中央國務院的部署,由財政部統籌推進PPP工作,在公共産品和服務領域創新市場化供給管理模式,PPP在新的曆史發展階段被賦予新的內涵。《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發〔2015〕42號)對PPP進行了定義。新內涵主要包括三大核心要素:第一,競爭。要通過公開公平競爭方式選擇社會資本人。第二,政府與社會資本是平等合作關系。第三,政府與社會資本之間權利與義務如何分配?社會資本沒有任何免費提供公共産品服務的義務,政府通過向社會資本購買服務的形式,向老百姓提供價格性能比更好的公共産品和服務。所以,2014年以後,如果還說PPP僅僅是一種融資手段,這就是一種不全面和正確的理解。


3、PPP是一次體制機制變革 

    主要从三个层面理解。

        第一,宏觀層面,它是國家治理治理體系和治理能力現代化的一次提升。

        第二,中觀層面,PPP模式必须落地到一个个具体项目,它就像一个皮影,其背后三条线是决定其能否活动的关键,即行政改革、财政体制改革、投融资体制改革。不进行行政体制改革,社会资本进入难、合作难等问题就解决不了;没有财政体制改革,不把项目付费机制与预算管理相衔接,社会资本合理投資收益如何在机制上得到保证;投融资体制不改革,市场能做的政府依然自投自建,市场挤出效应就不可避免。在过去30年,投資是经济增长第一大推动力,但投資效率问题依然没有得到很好解决。

        第三,微觀層面,PPP是公共産品和服務供給管理方式的一個創新。主要表現爲:1、通過市場競爭方式提供通過公共産品服務。2,在市場與政府之間合理分配風險,把風險和收益挂鈎。3,強調供應鏈整體優化、長期優化,即全生命周期管理。4、實行公開透明管理,讓老百姓有知情權、參與權和監督權。5、能夠提高率,即物有所值。對政府來說,就是少花錢、多辦事、辦好事。


4、PPP開展的領域

    PPP到底可以在哪些领域推广?按照现代市场经济标准,经济发展领域化分为市场竞争领域和公共产品领域。在竞争领域完全由市场配置资源。在准公共领域,一部分资源可以通过市场配置,这部分完全可以推行PPP,另一部分,比如政府管理领域可不可以搞PPP?比如财政部门,政府预算等核心业务绝对不可以请会计事务所来编制;但机关后勤辅助性服务就可以,比如招待所等。


5、PPP商業運作方式

    PPP是一种公共产品服务市场化供给方式,也是一种商业模式,有很多具体业态。根据市场化程度不同,小到购买服务、委托经营,中到一个项目的BOT或特许经营,大到一个区域综合开发经营,苏州新加坡工业园就是一个综合类开发项目。高新工业园区就可以采用PPP模式,在政府规划下由社会资本建设和運營。最后还有一种完全市场化供给方式,比如我国移动通信服务就是完全市场化供给。


6、我國PPP發展階段劃分

   自上世纪八十年代末以来,EPC、BT、BOT等形式已开始应用,主要用于解决政府市场融资,称之为PPP1.0版。从2014年开始,按照党中央国务院部署由财政部统筹推进新一轮PPP改革,被赋予新内涵,称之为PPP2.0版。两个版本共同点是都具有融资功能,而且2.0版的杠杆率要更大。不同点是:第一,从功能来看,1.0版主要关注融资问题;2.0版强调从建设到運營服务的全生命周期整体优化;第二,从合作期限看,1.0版合作期限短,一般3-5年;2.0版要求最短十年以上。第三,从社会资本选择方式上,1.0版的竞争不充分;2.0版要求充分竞争,反对所有制和区域歧视。第四,在透明度上,1.0版透明度不高;2.0版要求在项目识别、准备、采购、执行等阶段都要公开透明,凡是不涉及国家机密和商业核心秘密的信息都要向社会披露。第五,在PPP法律救济上,1.0版以特许经营为主,适用于行政法;而2.0版坚持民商法和行政法并重。


7、PPP已經成爲國家的發展戰略

    李克强总理在2014年有7次批示和部署,2015年有13次。

    新一轮PPP改革顶层設計立足于实现公众、社会资本和政府三方利益共赢,主要是从制度建设、机构建设和示范项目等三大方面展开,追求物有所值价值目标。

      第一、制度建設

    目前已初步搭建成从法律、政策到指南、合同、标准的三层制度体系。1,在法律层面,已实施的有《预算法》、《政府采购法》等,在研究中的有《PPP法》和《特许经营法》。总之,一切皆要有法可依。2,在政策层面,国务院及财政部等部委发布了一系列文件规定,比如,《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)。3,在操作层面,财政发布了《PPP操作指南》、《财政承受能力论证指引》、《PPP项目合同指南》等一系列操作性规定和标准,明确了路线图、操作程序及执行标准等。对市场来说,PPP是一种商业模式,商业模式只有标准化方可大规模推广。合同管理是PPP制度的基石,标准化合同管理是国际最佳实践路径,但我国还处在新兴市场阶段,在法制体系、机构能力、市场成熟度等方面还有很大差距,当前阶段发布《合同指南》指导双方谈判商定合同较为现实,优秀合同案例分享也很重要;第二步分行业推行标准化合同。标准体系建设非常重要,无论是项目识别、项目产出、绩效付费,都需要有一套明晰的标准体系保证项目质量。

     第二,机构建设

    主要从四个方面进行。

    首先,PPP改革是供给侧改革,需要政府简政放权,优化服务。

    其次,PPP是长周期、跨度大、投資大、参与人多,需要专业机构统筹指导,英国、法国、加拿大、澳大利亚等都有专门政府机构,去年中编办批准财政部成立PPP中心。目前从中央到各省都成立PPP管理机构,一些PPP开展活跃地市也成立了PPP管理机构。

    第三,PPP专业技术性强,仅靠政府自身机构能力是不够的,必须要发挥律师、会计师、工程师和咨詢机构的专业能力。政府要学会用PPP方式做好PPP工作。

    第四,要提示社会资本责任意识。PPP项目关系广大老百姓民生福祉,不是一般普通的商业项目。比如,一个供水厂涉及几十万市民日常生活,不可以随便关停。

   第三,示範項目

    PPP是一项综合性改革,在实践上不能搞一窝蜂、大跃进,要积极规范推进。财政部计划在2014-2016年每年推出一批示范项目,通过示范项目达到宣传、培训、引导作用,探索总结可复制、可推广模式。

    2014年筛选第一批示范项目时,地方对什么是PPP?PPP有哪些核心因素?谁能代表政府等一些基本要求,认识了解不够,当时选取30个示范项目都困难,今年对第一批示范项目督导后,有3个项目因不满足要求而被调出。第一批30个示范项目总投資约1,800亿,覆盖15个省,涉及交通、市政工程、环境保护、医疗、体育等5个领域。

    2015年筛选第二批示范项目时,将项目按行业由专家封闭背靠背打分,只有达到及格线以上的才可列入示范项目。今年项目质量明显提升,而且行业分布更多元化。第二批示范项目基本覆盖所有省市;拓展到片区开发、体育、养老、保障性安居工程等13个行业,社会类基础设施项目比重达到12%;使用者付费与政府付费和可行性缺口补助项目平分秋色,将来后两种付费比重还会上升;绿色低碳基础设施比例达到50%,这是一个好信号,在新型城镇化中绿色低碳基础设施必须放在优先发展位置。

    从两批示范项目汇总数据来看,交通类项目比例最高,其中城市轻轨项目最多;排名第二的是市政工程项目;第三是环境保护项目;第四类是综合片区开发项目,随着地方融资平台转型,如何找到新的老城改造、新城开发模式非常迫切,在法治框架下,在政府引导下,应鼓励社会资本参与城市的建设、维护和運營。

    截止目前,PPP改革进展总体形势是:

    第一,经过二年培育和推广,PPP已经成为各地稳增长、调结构、促改革、惠民生的一个重要抓手。根据财政部PPP信息平台统计,地方推荐PPP项目计划投資额为5.6万亿;发改委的PPP推介项目有3.4万亿;一个研究机构说有10万亿PPP招商项目。从项目计划投資量看,PPP可以说是呈星火燎原之势。

    第二,PPP已经覆盖大多数行业,绿色低碳基础设施比例高。在城镇化进程中不优先发展绿色基础设施,我们的生活质量就要打折扣,比如雾霾问题。

    第三,市场扩围之后,混合付费和政府付费项目会越来越多。

    第四,中央部门和地方加大对PPP市场环境优化的支持力度。比如,财政部设立了1800亿PPP基金,山东省PPP基金也有800亿;地方纷纷出台奖补政策;土地、税收、融资等政策完善衔接工作也在进行。

    第五,中央和地方示范项目的标杆示范引导作用逐步显现。

    第六,目前也存在一些不规范的PPP项目,甚至一些伪PPP项目,把PPP当作变相融资平台用的情况也存在。这主要是因为一些地方认识不到位,监督管理措施跟不上。

    PPP改革最终目标是建立一个科学的、统一的、规范的、透明的PPP大市场。PPP是一种创新,也是一种改革,如果理念、文化跟不上,改革就会步履蹒跚。要倡导法治、市场、合作PPP文化。第一,政府、市场主体、社会公众的行为必须在法治框架下规范。第二,要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府引导作用。第三,我们要实现政府、社会资本和公众的共赢,通过协调发展、共享发展,实现PPP改革的远大目标。



                                                    來源:財政部PPP中心

作者:焦小平(財政部PPP中心副主任)








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